全面领会深化养老服务改革发展意见的出台背景、政策取向与主要任务

民政部养老服务司司长  黄胜伟

近日，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》），对新时代养老服务体系建设作出顶层制度设计，提出解决超大规模老年人口养老服务问题的中国方案，意义重大、影响深远。学习贯彻好《意见》精神，是当前和今后一个时期各地各有关部门的重要政治任务。《意见》内容丰富、政策创新点多，社会各界广泛关注。从哪些方面学习把握核心政策精神、从什么角度领会悟透真实决策意图，对抓好《意见》贯彻落实至关重要。下面，就《意见》出台的重要背景、贯彻的政策取向、明确的主要任务，谈几点体会认识。

一、《意见》出台的重要背景

制定实施《意见》是贯彻落实习近平总书记有关重要指示精神和党中央有关重要决策部署的重大举措。习近平总书记对养老服务工作高度重视，党的十八大以来，发表一系列重要论述，指出“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重”“我国老年群体数量庞大，老年人用品和服务需求巨大，老龄服务事业和产业发展空间十分广阔”“要完善制度、改进工作，推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”，等等。这些重要论述深刻阐述了新时代养老服务工作的形势趋势、重大意义、价值取向、重要原则、总体目标、主要任务和方法路径。党中央及时把握人口老龄化快速发展大势，提出到2035年推进中国特色养老服务体系成熟定型，确保所有老年人享有基本养老服务的总体目标。《意见》锚定这个总体目标，以习近平总书记关于养老服务工作的重要论述为指引，从整体制度安排上明确落实的任务书、时间表、施工图，确保宏伟蓝图落地变现。

制定实施《意见》是紧抓积极应对人口老龄化窗口机遇期、构建适合我国国情养老服务体系的重要举措。从现在到2035年前后，我国将从中度老龄化迈入重度老龄化阶段，意味着我们应对重度老龄化带来的养老冲击还有10年左右窗口期。这期间，60—70岁的低龄老年人数量占比较高，当前为56%，到2030年仍可达到55%。低龄老年人多，意味着生活自理能力强，失能照护服务负担相对轻。同时，计划生育一代家庭老年人养老服务需求10年后会大规模增加。1962年至1973年的新中国规模最大婴儿潮时期出生的人口，经历了改革开放后经济高速发展阶段，虽然难以完全依靠家庭养老，但大多有更好的财富积累，有更大的消费能力，有更强的消费意愿。10年后，这代人将大规模进入中高龄阶段，在短时间内产生巨大的照护服务需求。制定《意见》，就是要紧抓应对人口老龄化的窗口期，顺应人口结构变化和养老服务需求变化趋势，增强科学预判、做好前瞻部署，加快优化养老服务供给格局，健全养老服务体系。

制定实施《意见》是体系化破解养老服务发展难题、制度化回应人民群众养老服务需求的重大举措。养老服务是人民群众高度关切的重大民生问题。随着高龄和失能老年人不断增多、家庭结构小型化和养老功能弱化，广大老年人依靠社会化养老服务支持过上更美好晚年生活的需求不断增多。近年来，我国养老服务实践发展呈现新的变化，服务对象从特困老年人向全体老年人转变，服务场景从机构养老向居家养老、社区养老、机构养老多形态转变，服务内容从简单的生活照料向医养康养相结合的品质服务转变，举办主体从以政府为主向政府、市场、社会多元供给转变。针对人民群众的新期待和实践发展的新变化，国家也出台了不少养老服务政策措施，但不成体系、比较碎片化，缺乏一个总体性的、清晰明了的养老服务解决方案，以稳定人民群众的养老预期。基于此，《意见》坚持问题导向，立足总体设计，在解决老有所养问题上给出明确答案、作出重要安排。

二、《意见》贯彻的政策取向

以实现全体老年人享有基本养老服务为根本目标。《意见》在总体要求中提出到2035年全体老年人享有基本养老服务的重要目标，这是推动基本公共服务均等化、实现共同富裕的内在要求，是党中央对人民群众养老作出的庄严承诺。所谓基本养老服务，就是国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，实现老有所养、老有所依必需的普惠性、基础性、兜底性服务，关键在于建立健全动态更新、覆盖全体的基本养老服务清单制度。《意见》围绕实现全体老年人享有基本养老服务这一重要目标进行制度设计，提出改革举措，明确发展任务。

以失能老年人照护为着力重点。家家有老人，人人都会老。当前，我国有3500万左右失能老年人，1500万左右失智老年人，4200多万高龄老年人，未来还将持续增多。一个高龄、失能失智老年人背后往往是诸多家庭成员的照护牵挂。“一人失能、全家失衡”是人民群众养老焦虑的真实写照，也是养老服务必须优先解决的重大课题。《意见》开宗明义提出要强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，将失能照护要求贯穿于三级养老服务网络建设，贯穿于居家社区机构三类养老服务形态，贯穿于五方面要素支持保障措施。从理论研究、政策发展和地方实践看，养老服务有广义和狭义之分。广义养老服务，以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》的界定为代表，包括老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等相关服务业态与产品用品，与老龄服务、为老服务等概念交叉重叠。狭义养老服务，以《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》的界定为代表，专指为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业，主要包括生活照料、康复护理、精神慰藉等社会服务，核心是失能老年人的长期照护服务。加强新时代养老服务体系建设的顶层设计，是以广义养老服务概念为基点，还是以狭义养老服务概念为基点，决定着不同的制度方向与政策取向，需要深入研究，综合考量，找准定位。从积极应对人口老龄化的风险挑战和人民群众对养老服务的突出关切看，推进养老服务体系建设，必须优先聚焦高龄、失能失智老年人的长期照护服务。

以分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展为基本要求。《意见》首次提出这四个方面的要求，对健全中国特色养老服务体系具有重要指引作用。所谓“分级分类”，就是网络建设要分级，顺应广大老年人身边、周边养老的传统习惯和普遍愿望，遵循养老服务重在基层的规律特点，以县域为统筹、乡镇（街道）为枢纽、村（社区）为支点，构建养老服务一张网，做到居家养老送上门，社区养老在家门口，机构养老不离街乡、不出区县；就是服务形态要分类，坚持以老年人需求为中心，综合考虑不同家庭照护状况、经济状况和老年人能力状况，分类提供居家、社区和机构养老服务，做到需要居家养老时社区提供有力支持，家庭照护不了时周边有机构提供专业的替代性照护。所谓“普惠可及”，就是基本养老服务不仅要兜住特困老年人、低保老年人，还要惠及全体老年人，确保人人都能老有所养，安度幸福晚年。所谓“覆盖城乡”，就是既要遵循城镇化发展规律特点，创新发展城市养老服务模式，有效满足城市老年人的养老服务需求；又要纳入乡村振兴发展战略布局，发挥乡村特色优势，加快补齐农村养老服务短板，探索有效管用的农村养老服务模式，解决广大农村老年人养老难题。所谓“持续发展”，就是要根据经济社会发展水平、社会保障水平、人民群众收入水平和财政能力状况等因素，坚持尽力而为、量力而行、突出重点、久久为功，加强普惠性、基础性、兜底性养老服务建设，优先保障发展失能老年人照护服务，优先满足人民群众最关心的失能照护刚需，不搞超出经济社会发展承受能力的“泛福利主义”，确保基本养老服务可感可及可持续。

以服务供给与需求更加协调适配为重要方向。服务供给与需求不适配，是当前养老服务发展的突出问题，主要表现在居家养老服务有效供给不足，老年人难以享受到有质量的上门专业服务，与老年人在家养老需求不适配；社区养老服务有效供给不足，日间照料、短期托养、嵌入式照护等服务缺乏，与老年人家门口养老需求不适配；机构养老服务有效供给不足，兜底性养老床位与高端养老床位过剩，老百姓需要的普惠性养老床位短缺，与广大中低收入家庭老年人机构养老需求不适配。《意见》聚焦解决这个重要问题，把推动养老服务扩容提质增效、促进养老服务供给与需求更加协调适配作为总体要求和改革重点，强调要完善老年人床边、身边的养老服务政策措施，扩大社区养老服务有效供给，依托社区为居家养老提供有力支持，分类推进养老机构改革，着力增加普惠性、护理型床位供给。

以更好发挥政府、市场、社会职责作用为深层逻辑。从各国实践看，养老服务都是政府、市场、社会、家庭和个人的共同责任。受经济社会发展水平、历史传统、社会制度影响，在不同国家不同的发展阶段，政府、市场、社会、家庭和个人在养老服务中的责任划分不尽相同，因而呈现多样化的养老服务模式，目前主要有税收支付的普惠性福利服务模式和补缺型福利服务模式、社会保险支付服务模式、税收和保险相结合的支付服务模式。在我国，随着人口老龄化程度不断加深，养老服务问题日益演变成人民群众高度关心忧虑的重大民生问题，迫切需要明确政府、市场、社会、家庭和个人在养老中的责任体系，让政府清楚应该履行什么职责，让市场主体知道可以参与哪些领域，让社会力量明白可以发挥哪些作用，让老百姓清楚靠谁养老、在哪养老、如何做好养老准备。《意见》基于此，在家庭和个人尽责基础上，提出要发挥政府在养老服务事业发展中的主导作用，市场在养老服务产业发展中的资源配置作用，社会在养老服务中的互助共济作用，形成有为政府、有效市场、有情社会、有爱家庭协同发力的中国式养老路径。

三、《意见》明确的主要任务

健全三级服务网络。《意见》在总结地方实践探索有效做法基础上，提出要健全覆盖城乡的三级养老服务网络，在县（区）层面依托县级特困人员供养服务机构和养老服务信息系统，建设综合养老服务管理平台，在承担兜底保障职能基础上，拓展和强化服务示范、行业指导、应急救助、资源协调等综合功能，统筹推动县域养老服务资源高效利用。提出要依托乡镇（街道）敬老院、优质民办养老机构等，建设区域养老服务中心，在做好专业照护服务的同时，发挥服务转介、资源链接等作用，促进上下联动，推动供需衔接。提出要完善村（社区）养老服务设施站点，发挥其嵌入村落社区、熟悉周边资源、贴近基层群众的优势，在基层“两委”组织支持下，及时汇集、提供和转介养老服务需求，采取“中心+站点”的方式，建成老年人家门口的服务站，强化对居家养老的支持。《意见》明确到2029年三级服务网络要基本建成，2035年要更加健全。下一步，要抓紧研究制定县级综合养老服务管理平台、乡镇（街道）区域养老服务中心、村（社区）养老服务设施站点建设运营标准，争取将三级养老服务网络建成率纳入“十五五”规划重要指标，指导推动各地加快建成并不断完善。

贯通三类服务形态。《意见》提出贯通协调居家社区机构养老服务形态，要求从健全家庭养老支持政策、探索家庭养老床位、开展家庭成员照护技能培训、提供“六助”服务、推进家庭适老化改造、加快适老住宅建设等方面，巩固居家养老基础作用；要求从发展嵌入式社区养老服务机构、推行“社区+物业+养老服务”模式、探索开展“养老顾问”服务、加强孤寡老年人探访关爱等方面，强化社区养老依托作用；要求从分类推进养老机构改革、健全公办养老机构运营机制、支持养老机构向居家和社区延伸、着力增加护理型床位供给、探索“老年父母+残疾子女”家庭机构照护等方面，优化机构养老专业支撑作用。同时，要求把残疾失能老年人照护和医养结合服务贯穿居家社区机构服务形态之中。

构建三方协同机制。《意见》提出要构建养老服务事业产业发展三方协同机制，强化政府对养老服务的规划引导、政策支持、组织保障、监督管理，扩大普惠性、基础性、兜底性养老服务供给，大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务。充分激发市场活力，支持民营企业、国有企业、合资外资企业等各类市场主体按市场化原则积极参与养老服务，发挥市场配置资源作用。当务之急，要抓紧研究制定培育发展养老服务市场经营主体的配套政策措施，支持经营主体连锁化、标准化、专业化运营，推动养老服务产业化、集群化、品牌化发展。强化社会互助共济功能，构建基层党组织领导，基层群众性自治组织统筹协调，社会组织、社会工作者、志愿者等力量参与的社会支持养老服务格局。发扬中华民族乐善好施的优秀助人文化优势，弘扬社会主义核心价值观，发挥基层党组织、群团组织和广大党员先锋模范作用，积极发展中国特色的互助养老服务。

强化五方面要素保障。养老服务要可感可及，要素支持保障是关键。当前，广大中低收入家庭老年人普遍反映质量安全有保证的普惠养老服务用不起、用不上，养老服务供给主体也普遍反映服务成本高、空置率高，存在亏损运营。如何打破困境，形成政府扶得起、老年人可负担、供给主体有盈利的养老服务良性市场格局，是亟须突破的重要课题。《意见》为此提出要强化有力有效的养老服务要素保障，从供给和需求端打出“政策组合拳”。从供给端降低经营主体服务成本，《意见》提出落实“四同步”要求，确保新建住宅小区按照标准配建养老服务设施，支持闲置公共服务资源改建养老服务设施，扩大兜底性、普惠性养老服务设施供给，鼓励对社区养老服务机构减免场地租金，降低场地设施成本；严格执行用水电气热居民生活类价格政策，落实相关税收优惠政策，降低税费成本；支持开展养老服务人员培训、加强激励保障，降低用工成本；大力发展养老金融，支持地方政府专项债券用于养老，加大政府性融资担保、再担保机构对养老服务小微企业贷款担保支持力度等，降低融资成本；研究设立养老服务相关国家科技重大项目，完善全国统一的养老服务信息平台，形成统一的老年人和养老服务数据库，加强科技信息赋能，降低养老科技研发和信息共享成本。从需求端增强老年人支付能力，《意见》提出要加快建立长期护理保险制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准，做好长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人护理补贴等政策的衔接。