行政复议中利害关系的认定

依据《行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条，复议申请人需与被申请复议的行政行为具有利害关系，这是受理行政复议申请的法定条件之一，也是受理机关的一项重要审查内容，如申请人与行政行为不具有利害关系，则复议机关有权利驳回申请人的复议申请。本文意在初步探讨行政复议中，如何认定申请人与行政行为具有行政法上的利害关系。

行政复议法中并未明确规定利害关系的认定标准和具体情形，参考《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条的规定，申请人与行政行为具有利害关系的情形包括：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（三）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（四）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（五）其他与行政行为有利害关系的情形。该规定列举了行政诉讼中申请人与行政行为具有利害关系的具体情形，对行政复议中的利害关系认定具有参考意义。

以“维护自身合法权益”作为认定标准

在我国的司法实践中，目前常用的利害关系判断标准为申请人是否为自身之合法利益提起行政复议。在《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中，最高院将“利害关系”阐释为，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人。在曾令奇诉中国证劵监督管理委员会行政复议案〔（2020）最高法行申1259号〕中，最高院明确指出，“为维护自身合法权益”，是判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”的核心标准。就常见的具体情形而言，消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体，为了自身合法权益，对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。反过来说，如果举报人仅仅是以公民身份，行使宪法、法律赋予的检举控告权利而对违法行为进行举报，并非为了自身利益举报的，与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，则不具有行政复议申请人资格。

“维护自身合法权益”的边界

那么“维护自身合法权益”的边界如何确定，成为了目前行政复议中利害关系认定的核心问题。从扩大的角度理解，是否“所有直接或间接受到行政行为影响”的公民、法人或其他组织都可以被理解为“为了自身合法权益”而具有行政法上的利害关系？从限制理解的角度，是否“自身合法权益”的需申请人提供充分而扎实的证据证实被申请的行政行为影响其实体权利？我们通过最高院的案例逐一论述。

最高院在刘广明诉张家港市人民政府行政复议案〔（2017）最高法行申169号〕中，对“利害关系”涵盖的法益边界作出了清晰的阐释。行政法上的利害关系，一般仅指公法上的利害关系，而不包括私法层面的利害关系，如债务人的非抵押房屋转移登记行为就不具有公法意义上的利害关系。换言之，只有公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格。而公法上的利害关系的判断标准，最高院解释为“即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。” 因此，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，无法形成行政法上的利害关系，故并不会得到司法裁判的支持。

在实践中确定当事人是否具有行政法保护的权益，在技术层面探讨对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地理解法条，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。

而就论证利害关系需申请人提供的证据证明程度而言，最高院在冯伟洪诉广东省国土资源厅土地行政复议案〔（2017）最高法行申2802号〕中，确定为以“可能性”为标准。即在行政复议受理审查阶段，只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用，即能够证明其与被申请的行政行为可能具有事实上或者法律上的利害关系即可，复议机关依法应当予以受理。并非要求申请人有充分的证据证明其申请复议的主张能够得到支持。

综上所述，在判断行政复议中是否具有利害关系时，应依照申请人申请行政复议是为保护自身合法利益的初步标准判断，进一步确定申请人所主张的权益是否属于行政法保护、尊重的公法意义上的权益，并且需申请人提供初步的证据材料证明具有所主张利害关系的可能性，形实兼备，才能充分论证符合行政法领域的“利害关系”。